Sakeliga herhaal die standpunt in ons verklaring en spesiale verslag wat verlede week uitgereik is dat staatsentiteite onmiddellik BEE- en plaaslike inhoudsvereistes in verkryging kan staak. Die Wetsontwerp oor Openbare Verkryging kan dit nie verander nie en in die mate waartoe dit so voorgee sal Sakeliga dit grondwetlik aanveg.
Nóg foutiewe “opklaring” deur sommige nasionale staatsdepartemente* en regskommentators, nóg uitsprake deur president Cyril Ramaphosa dat hy BEE wil verskerp, verander hierdie feit.
Ons beklemtoon dat ‘n behoorlike begrip van verkrygingsreg ‘n onderskeid vereis tussen normale, waarde-vir-geld-verkryging kragtens artikel 217(1) van die Grondwet en voorkeurverkryging kragtens artikel 217(2) en (3). Staatsentiteite is verplig om eersgenoemde te doen, volgens die Grondwet onder andere op kostedoeltreffende, mededingende en deursigtige wyse, en ooreenkomstig hul eie verkrygingsbeleide. Hulle is egter nie verplig om voorkeurverkryging te doen nie, maar as hulle wel besluit om hul diskresie uit te oefen om dit te doen, dan moet dit aan die vereistes van artikel 217(1) voldoen en volgens ‘n raamwerk vir voorkeurverkryging soos bepaal deur die Parlement geskied.
‘n Gebrekkige begrip van hierdie onderskeid lê aan die kern van onduidelikhede in verklarings verlede week deur die Nasionale Tesourie, sowel as foute in verklarings deur die B-BBEE-kommissie en regskommentators wat verkeerdelik beweer dat BEE en plaaslike inhoud regsverpligtinge in staatsverkryging bly. Dit sal hierdie instansies baat om ons verslag na te gaan, waaruit dit blyk dat ons argumente nie berus op die inhoud van die nuwe verkrygingsregulasies nie, maar op behoorlik geïnterpreteerde bepalings in die Grondwet en magtigende wetgewing.
Die regsposisie hang nie af van die nuwe verkrygingsregulasies nie
In die verloop van ons regs- en litigasienavorsing oor hierdie aangeleentheid het Sakeliga bewus geword van ‘n gebrek aan waardering vir die diskresionêre aard van voorkeurverkryging by staatsentitieite. Oor die jare is die meeste staatsentiteite klaarblyklik mislei om te glo dat hulle altyd voorkeurverkryging moes toepas, ongeag hul grondwetlike mandaat vir waarde-vir-geld-verkryging.
Sakeliga se verslag oor die aangeleentheid herinner staatsentiteite nou aan hul waarde-vir-geld-verpligtinge kragtens artikel 217(1) van die Grondwet, en die diskresionêre aard van voorkeurverkryging kragtens artikel 217(2) en (3). Die Grondwetlike posisie word verder versterk deur internasionaalregtelike verpligtinge waartoe Suid-Afrika uit eie beweging verbind is, soos in internasionale handelsooreenkomste vervat.
Die regsargumente in ons verslag berus derhalwe nie op die inhoud van vorige onwettige verkrygingsregulasies, die nuwe regulasies of enige sodanige regulasies in die toekoms nie.
Die regsposisie met betrekking tot die nuwe voorkeurverkrygingsregulasies
Ons verwelkom die erkenning deur die Nasionale Tesourie en andere dat die nuwe voorkeurverkrygingsregulasies heeltemal gestroop is van BEE- en plaaslike inhoudsvereistes, ingevolge die Konstitusionele Hof-uitspraak in Sakeliga se guns vroeër vanjaar.
Sakeliga beklemtoon dat onafhanklikheid van staatsentiteite, wanneer dit by verkrygingsbeleide kom, nie afhang van die nuwe regulasies of regulasies wat mag volg nie. Die nuwe regulasies weerspieël bloot vir die eerste keer in meer as ‘n dekade die Grondwetlike uitgangspunt dat staatsentiteite kan kies of en wanneer om spesiale voorkeuroorwegings op tenders toe te pas.
Wanneer die nuwe regulasies op 16 Januarie 2023 in werking tree en dit die huidige onwettige en ongrondwetlike verkrygingsregulasies vervang, sal daar geen regulatoriese vereistes op staatsentiteite wat voorkeurverkryging gebruik wees om BEE- en plaaslike inhoudkriteria toe te pas nie. Intussen herhaal ons dat daar in sigself reeds geen Grondwetlike vereiste op staatsentiteite is om voorkeurverkryging te implementeer nie. Inteendeel, die Grondwet maak vir die onafhanklikheid van staatsentiteite in hierdie verband voorsiening.
Regstelling van onlangse ontkennings dat staatsentiteite oor diskresie beskik
1. BEE en plaaslike inhoud in verkryging is ANC politieke doelwitte, nie wetlike vereistes nie
Die Nasionale Tesourie wys daarop dat verkrygingsreg in Suid-Afrika “deurtrek is van wetlike en tegniese taalgebruik”. Hoewel dit waar is, is dit inderwaarheid politiek wat staatsverkryging die meeste ingewikkeld maak: BEE en plaaslike inhoud is politieke doelwitte, nie wetlike of tegniese vereistes nie.
President Cyril Ramaphosa se mees onlangse weeklikse nuusbrief, gewy aan die sake wat Sakeliga geopper het in die nasleep van die nuwe verkrygingsregulasies, is ‘n voorbeeld hiervan. “Dit is duidelik,” skryf hy, dat “ons net so verbind soos altyd bly tot breë-gebaseerde swart ekonomiese bemagtiging [en] die nastrewing van ons lokaliseringsdoelwitte …” Terwyl versoeke deur lede van sy kabinet aan die Nasionale Tesourie vir vrystelling van voorkeurverkryging twyfel laat ontstaan oor die eenstemmigheid van daardie verbintenis, is die President se verklaring nietemin bloot van ‘n politieke, en nie ‘n wetlike of tegniese aard nie.
Waar ook al premies aan nie-waardetoevoegende tussengangers betaal word, soos op grond van BEE en lokaliseringskriteria, kan daardie premies nie anders as om ten koste van die algemene publiek te kom nie, wat geforseer word om afstand te doen van beter waarde teen ‘n laer prys. Gegewe die omvattende skade van BEE- en plaaslike inhoudsvereistes in staatsverkryging, is dit dus ironies hoe president Ramaphosa sy politieke verbintenisse in die nuusbrief verdedig: “Wat onbehoorlik, onvolhoubaar en bowenal immoreel is, is ‘n ekonomie wat enkeles bevoordeel ten koste van vele ander.” Sakeliga stem saam dat so ‘n ekonomie nie wenslik is nie, so juis daarom waarsku ons teen BEE- en plaaslike inhoudsvereistes in staatsverkryging.
Intussen bly dit ‘n welkome feit dat politieke doelwitte wat deur die nasionale uitvoerende gesag gestel word – soos uitgedruk deur president Ramaphosa, die Departement Handel en Nywerheid en andere – nie politieke doelwitte of wetlike vereistes daarstel vir ander staatsentiteite nie. Staatsentiteite se grondwetlike mandate wanneer dit by verkryging kom is, in afwesigheid van onwettige inbreukmaking daarop, grootliks onafhanklik.
2. Die B-BBEE-wet verplig nie BEE of plaaslike inhoud in verkryging nie
Die Nasionale Tesourie beweer dat “staatsorgane aan die B-BBEE-wet moet voldoen wanneer hulle hul verkrygingsbeleide ontwikkel.” Dit bots met die Minister van Finansies se toeligting toe die nuwe regulasies uitgevaardig is, en skep verkeerdelik die indruk dat die B-BBEE-wet BEE in staatsverkryging verpligtend is. Die Nasionale Tesourie se verwysing daarna is grootliks irrelevant.
Die B-BBEE Kommissie begaan selfs ‘n groter fout as die Nasionale Tesourie. Hulle skryf as volg:
“The B-BBEE Act permits organs of state or public entities to set B-BBEE qualification criteria for procurement and other economic activities that exceed the criteria set in the Codes through section 9 (6) of the B-BBEE Act. For example, an organ of state or public entity may therefore set the 51% qualification criteria for tenders with the permission of the Minister […] and the PPPFA Regulation of 2022 do not change this provision of the B-BBEE Act. […] The only time that these prescripts of the B-BBEE Act may not be applied by an organ of state or public entity is when such an organ of state or public entity has been granted an exemption by the Minister of the dtic in terms of section 10 (2) of the B-BBEE Act, meaning that it is only under the B-BBEE Act that exemptions can be granted …” **
In werklikheid kan staatsorgane slegs deur die raamwerk van die B-BBEE-wet gelei word indien en wanneer hulle self besluit om die doelwitte in die B-BBEE-wet as plaasvervanger in te span vir hul eie voorkeurverkrygingsdoelwitte. Dit beteken nie dat staatsorgane verplig is om hulle op die vereistes van die B-BBEE-wet te beroep wanneer ‘n voorkeurverkrygingsbeleid bepaal en in werking gestel word nie.
Inteendeel, ‘n staatsorgaan is vry om enige spesifieke doelwitte in ooreenstemming met artikel 217(2) van die Grondwet toe te pas, mits dit hoegenaamd besluit om voorkeurverkrygingsoogmerke na te streef. Indien dit wel besluit word om voorkeurverkryging toe te pas, moet dit geïmplementeer word binne die beperkende raamwerk van die PPPFA (as wet van die parlement) en behoudens die vyf beginsels in artikel 217(1) van die Grondwet.
Artikel 10(1)(b) van die B-BBEE-wet, beskou teen die agtergrond van die Wet as geheel, bepaal bloot dat struktuur gegee kan word aan hoe spesifieke kriteria wat op ‘histories benadeelde’ persone fokus, gekwalifiseer en gemeet moet word in ‘n verkrygingsbeleid. Dit blyk duidelik uit die lang titel van die Wet, dat dit slegs beoog om “’n wetgewende raamwerk vir die bevordering van swart ekonomiese bemagtiging daar te stel.” Dit is nie die bedoeling van die Wet om die diskresie of gesag van staatsinstellings te minag, oor wanneer en onder watter omstandighede dit gepas sou wees om bepaalde oogmerke op ‘n tender toe te pas, of watter bepaalde oogmerke toegepas behoort te word al dan nie.
3. Die Wetsontwerp oor Staatsverkryging (‘Public Procurement Bill’) is tans ongrondwetlik
Daar word groot gewag gemaak van die “langverwagte” Wetsontwerp oor Staatsverkryging. Daar word voorsien dat die wetsontwerp onder andere “ekonomiese transformasie [in verkryging] sal bevorder deur prioritisering van geteikende groepe…” Dit moet egter nie uit die oog verloor word dat die wetsontwerp, nes die PPPFA, onderhewig is aan artikel 217 van die Grondwet nie.
Nieteenstaande stellings tot die teendeel, sal die wetsontwerp nie aan staatsentiteite kan voorskryf dat hulle voorkeurverkryging moet toepas nie en sal dit ook nie ‘n minister kan magtig om via regulasies voor te skryf wat die inhoud van staatsentiteite se verkrygingsbeleid moet wees nie. Om BEE en plaaslike inhoud wetlik verpligtend vir staatsentiteite te maak, sal ‘n wysiging van die Grondwet vereis. In die mate waarin die regering probeer om hierdie wetlike beperkings in die Grondwet te omseil, sal Sakeliga daar wees om dit uit te daag.
Sou die Wetsontwerp oor Staatsverkryging, soos dit tans staan, gepromulgeer word, sal dit waarskynlik om verskeie redes ongrondwetlik wees. Om een uit te sonder: Hoofstuk 4 van die wetsontwerp gee voor om die tersaaklike minister toe te laat om ‘n raamwerk vir “voorkeurbehandeling” te bepaal, terwyl artikel 217(3) van die Grondwet uitdruklik bepaal dat nasionale wetgewing vir so ‘n raamwerk voorsiening moet maak. Die parlement, nie die minister nie, is die nasionale wetgewer.
Selfs wanneer dit deur die parlement gemaak word, sal enige veronderstelde raamwerk wat spesifieke doelwitte op staatsorgane afdwing wanneer ‘n voorkeurverkrygingsbeleid bepaal word, ongrondwetlik wees.
4. Die HOP skep nie ‘n verpligting om BEE toe te pas nie, asook nie regsgronde om plaaslike inhoud te vereis nie Sommige kommentators heg nou groot waarde aan die hernude insluiting van die Heropbou- en Ontwikkelingsprogram (HOP), as toegelate “spesifieke doelwitte” in die 2022-regulasies, vir die eerste keer sedert die 2001-voorkeurverkrygingsregulasies. Dit is ‘n fout.
Om staatsentiteite meer opsies te gee, plaas steeds nie ‘n verpligting op hulle om voorkeurverkryging te doen nie, en ook nie om dit vir BEE- of plaaslike inhoudsdoeleindes te onderneem nie.
Verder waarsku ons dat die Grondwet nie plaaslike inhoudskriteria in voorkeurverkryging magtig nie: artikel 217(2) van die Grondwet magtig slegs voorkeurverkrygingsbeleide wat verband hou met die beskerming of bevordering van diegene wat voorheen deur onregverdige diskriminasie benadeel is. Plaaslike vervaardigers van goedere en dienste word nie per se onder hierdie magtiging ingesluit nie.
* Nasionale Tesourie, 8/11/2022.
* Die B-BBEE-kommissie, 9/11/2022.