Interne dokumentasie bekom deur Sakeliga dui daarop dat die Departement van Landbou, Grondhervorming en Landelike Ontwikkeling (DALRRD) stilweg ’n onwettige AgriBEE-afdwingingsplan ontwikkel en gedeeltelik geïmplementeer het.
Die afdwingingsplan hou aansienlike mediumtermynrisiko in vir landbouproduksie, invoer en uitvoer, en voedselsekerheid in Suid-Afrika. Dit is derhalwe nie bemagtigend nie, voorspel groot skade en is teen die openbare belang. Sakeliga nooi die Minister om DALRRD se onwettige en vertroulik-geklassifiseerde AgriBEE-afdwingingsplan terug te trek. Ons het ons prokureurs opdrag gegee om hieroor formele korrespondensie met die Minister in te stel.
Ingevolge die plan beoog DALRRD om mettertyd landbou- en voedselverwante invoer- en uitvoerlisensies, permitte, kwotas en meer op grond van maatskappye se raseienskappe te beperk. Gelukkig was die versluierde plan se implementering die afgelope agt jaar – soos regeringsplanne gewoonlik – traag en ongestruktureerd.
Die AgriBEE-afdwingingsplan is onwettig vanweë die dokument se flagrante voorneme om die meerderheid permit- en lisensievereistes in die landbousektor te herlei van hul aanvanklike regulatoriese doelwitte na ‘n rasgebaseerde reguleringstelsel. Ingevolge die plan moet selfs ’n besigheid wat nie aan BEE deelneem nie (gewoonlik dié buite die staatstenderwaardeketting) gepenaliseer word wanneer dit kom by die toekenning van kwotas of permitte, soos visvang- en uitvoerlisensies, of heeltemal verhinder word om ’n permit te bekom, soos blyk uit die plan se hantering van wyn- en drankuitvoerlisensies. Regulasies wat daarop gemik is om voedselveiligheid of toegang tot waterbronne te handhaaf, word omskep in politieke meganismes vir die regering om veranderinge in die eienaarskapstruktuur van alle deelnemers af te dwing, of hulle nou maatskappye, familieboere of eenmansake is. Die plan poog ’n persoon se vermoë om tot die landbousektor in den brede toegang te verkry en daaraan deel te neem te beperk, op grond van die rassesamestelling van hul onderneming. Dit is onwettig.
Sakeliga het die inligting met PAIA-versoeke, wat ons in November 2021 en Mei 2022 gedoen het, bekom. Ons versoek destyds was vir toegang tot die beleide ingevolge waarvan die Uitvoerraad op die Beheer van Bederfbare Produkte (PPECB) BEE-sertifikate van maatskappye wat landbou-uitvoere doen vereis het.
In die lig van DALRRD se ontkennings vandeesweek dat besighede se BEE-voldoeningsvlak tot uitsluitings of penalisasie kan lei, maak ons nou beskikbaar twee interne DALRRD-dokumente wat as “vertroulik” geklassifiseer is, sowel as twee departementele implementeringsbriewe:
- Die departement se 2015 AgriBEE-Plan: “A plan for the alignment of DAFF’s internal tools for the implementation of the AgriBEE Sector Code: Enforcement measures”
- Die Departement se 2019 “AgriBEE Enforcement Guidelines”
- Implementeringsbrief van die direkteur-generaal, M. M. Mlengana aan die PPECB (27 Julie 2018)
- Implementeringsbrief van die Director: BEE Charters Compliance, Dr. Madime Mokoena aan die PPECB (12 Junie 2019)
Hoewel grootliks onvoltooid, bly geleidelike implementering van die AgriBEE-Plan en die AgriBEE Enforcement Guidelines ’n voortgesette taak vir DALRRD, soos ons hieronder sal aantoon.
Die AgriBEE Plan poog om:
- DALRRD se aktiwiteite selektief te beperk ten einde “sektorbelanghebbendes se nakoming van die transformasieprogram van die regering af te dwing, in besonder die ooreengekome landbousektortransformasieplan, d.w.s., AgriBEE Sektorkode”;
- te verseker dat “alvorens aansoekers of kliënte ‘n diens van die lynfunksiedirektorate ontvang (soos inspeksies, lisensies, permitte, toekennings, subsidies en konsessies), hulle eers onderwerp moet word aan die voorafbepaalde voldoeningskriteria ooreenkomstig die AgriBEE Sektorkode”; en
- ander staatsdepartemente, provinsies, munisipaliteite en entiteite in staatsbesit te oortuig om ook hul aktiwiteite op grond van BEE-vlakke te beperk, “onder andere maar nie beperk nie tot waterlisensies, varsprodukte-agentlisensies, statutêre heffings, ens.”
Die AgriBEE Enforcement Guidelines
Die Enforcement Guidelines is volgens die dokument die “tande” van die AgriBEE Sektorkodes. Dit stel voor dat “regeringsdienste” (meestal eerder regeringsvereistes) aan besighede uitgestel of weerhou word op grond van rassevereistes. Dit stel in die vooruitsig dat B-BBEE ’n “maatstaf en wetlike vereiste vir die regering” word om, onder andere:
- nuwe lisensies en permitte uit te reik of te hernu;
- konsessies en regte toe te staan (byvoorbeeld, waterregte);
- vennootskapsooreenkomste aan te gaan met nywerhede, beleggers en ander regerings; en
- staatsbates van die hand te sit.
DALRRD ag die Enforcement Guidelines as van toepassing op die interpretasie van minstens 17 wette, soos die Wet op Vleisveiligheid en die Wet op Landbouproduktestandaarde. Dit identifiseer 24 “hefbome” geadministreer deur die departement, 5 “hefbome” geadministreer deur provinsiale uitvoerende beamptes, en 4 staatsbeheerde entiteite wat die riglyne moet implementeer. In al hierdie gevalle, behalwe een (die PPECB), word bepaal dat:
- voorkeur gegee moet word aan entiteite met ’n hoër BEE-vlak bo die met ’n laer vlak; en
- geen sertifikate/permitte/befondsing/ondersteuning/toestaan van statutêre maatreëls/lisensies “aan nie-deelnemende entiteite uitgereik moet word nie”.
Hoewel die Enforcement Guidelines voorgee om adviserend te wees, kom dit in werklikheid op instruksies neer. Hierdie ware aard van die Enforcement Guidelines blyk nie net uit die dokument se eie teks en verwantskap met die AgriBEE Plan nie, maar ook uit verskeie departementele briewe. Hierdie briewe sluit, byvoorbeeld, ’n “versoek” in deur die direkteur-generaal op 7 Julie 2018 aan die PPECB in om te verseker dat “administrateurs van hefbome … hul regulasies en dienste aanpas ooreenkomstig die goedgekeurde AgriBEE Enforcement Guidelines” vir “implementering effektief vanaf 1 April 2019.”
Stand van implementering van die AgriBEE Plan en Enforcement Guidelines
Gelukkig is die Plan en Enforcement Guidelines nog nie naastenby suksesvol in werking gestel oral en ten volle nie. Andersins sou die hoë mate van landbou-aktiwiteit en handel in Suid-Afrika nie naastenby moontlik gewees het nie. Dit is (ironies genoeg) goeie nuus dat staatsverval en oneffektiwiteit ten minste help om ook skadelike beleidsimplementering te voorkom.
Nietemin, DALRRD laat steeds homself deur hierdie strategiese dokumente lei. Ons wys op drie feite hieroor:
- DALRRD het die dokumente in die afgelope jaar aan Sakeliga verskaf, nadat ons aangedring het op kopieë van die Plan en Enforcement Guidelines soos goedgekeur en in gebruik.
- ’n PPECB-mediavrystelling uit Oktober 2021 stel dat die PPECB “verplig” word om die “AgriBEE Enforcement Guidelines” in werking te stel en Sakeliga beskik oor dokumentasie wat dui op moontlike implementering van sommige aspekte daarvan in 2022.
- Dr. Madime Mokoena, Director for BEE Charters Compliance in DALRRD, is op rekord in Julie 2023 dat “Die doel [van die AgriBEE Enforcement Guidelines] is om nakoming af te dwing deur te bepaal dat enige onderneming, wat nie aan BEE voldoen nie, nie sertifisering om sy produkte uit te voer sal ontvang nie.”
Dat ten minste ’n mate van implementering plaasvind is duidelik. Byvoorbeeld, dit is besig om staande praktyk vir entiteite in DALRRD se invloedsfeer te word om BEE-sertifikate te eis. Hierdie praktyk is alles behalwe ’n onskadelike statistiek-insamelingsoefening. Inteendeel, uit DALRRD se oogpunt is daar só reeds aansienlike implementering, aangesien dit daarmee die grondslag lê van die veelfase-BEE-afdwingingsplan.
In sommige gevalle het implementering verder gevorder. Byvoorbeeld, DALRRD prys sy Direktoraat Bemarking daarvoor dat hulle reeds ’n BEE-puntestelsel vir die “toekenning van landbouhandelspermitte” ontwikkel het, gebaseer op die “beginsel” dat “Swart Ekonomiese Bemagtiging die primêre vereiste is vir die toekenning van bemarkingspermitte.”
Waarvoor die publiek dankbaar kan wees, is welkome tekens dat ten minste sommige huidige administrateurs en staatsentiteite vir eers onwillig blyk om al die departement se onwettige instruksies te aanvaar. Opvallend is paragraaf 5.4 van die Enforcement Guidelines, wat dui op besware deur die PPECB oor die wettigheid daarvan om BEE-sertifikate te vereis en wat dan, anders as elders in die dokument, nie voorstel dat die PPECB “dienste” op grond van BEE-sertifikate beperk nie. Dit help ook verklaar aan die ooglopende teenstrydigheid tussen die departement se Plan en Enforcement Guidelines en die PPECB se openbare versekerings in sy mediaverklaring van 9 November 2021: “Die PPECB wil dit ook duidelik maak dat hy nie diens sal opskort of weerhou van sy kliënte wat nie aan B-BBEE voldoen nie. Maatskappye wat nie daaraan voldoen nie, kan dus in hierdie stadium steeds uitvoer” (eie klem).
Die Departementele regulasies oor tariefkwotas
Openbare omstredenheid het onlangs ontstaan oor Goewermentskennisgewings op 31 Oktober en 1 November, met betrekking tot tariefkoerskwotas vir sekere uitvoere. Verlede week het DALRRD (tereg) daarop gewys dat soortgelyke weergawes van hierdie kennisgewings nou al vir etlike jare uitgereik word. Daarby het DALRRD die publiek en belanghebbendes in die bedryf verseker dat “daar geen [B-BBEE] drempel of vlak is wat ’n aansoeker moet behaal om ’n permit te ontvang nie.” Alhoewel dit tans die geval mag wees vir hierdie spesifieke permitte, dui die vertroulike beleidsdokumente daarop dat die departement dit anders sou verkies.
Totdat dit in die openbaar teruggetrek word, stel ons voor dat Goewermentskennisgewings – en moontlik elke ander regulasie of stelling van DALRRD – in die lig van die AgriBEE Plan en AgriBEE Enforcement Guidelines geïnterpreteer word ten einde hul volle moontlike betekenis te peil. Dit sluit in, maar is nie beperk nie tot, die Goewermentskennisgewing gepubliseer op 2 November (nr. 4024) wat BEE-voorwaardes vir sekere voorkeurkwotas vir invoere bepaal.
Sakeliga nooi die Minister van Landbou om in die openbaar:
- die bestaan te erken van DALRRD se AgriBEE Plan en AgriBEE Enforcement Guidelines, wat beoog om die lewering van “dienste,” soos die uitreik van permitte, lisensies en sertifikate te beperk op grond van ’n aansoeker se ras;
- te erken dat haar departement druk op die onderskeie staatsentiteite uitgeoefen het om BEE-vereistes op alle permitte en lisensies in te stel en om “dienste” aan sogenaamde “nie-deelnemende” besighede te weier;
- die AgriBEE Plan en AgriBEE Enforcement Guidelines terug te trek; alternatiewelik redes te verskaf waarom die Plan en Enforcement Guidelines wettig geag behoort te word (sodat sulke redes oorweeg en moontlik betwis kan word); en
- ’n onderneming te gee dat haar departement geen druk sal uitoefen, op sy interne afdelings of ander staatsentiteite, om hul aktiwiteite (soos die uitreiking van permitte, lisensies, ens.) te beperk op grond van ’n lid van die publiek se ras of “nakoming” van BEE-drempels nie.