‘n Nuwe regspresendent oor eletrisiteitsvoorsiening op munisipale vlak is vandeesmaand geskep toe die Konstitusionele Hof Eskom se aansoek om verlof tot appèl teen die Resilient- en Sabie-uitsprake* geweier het. Die uitsprake, wat in 2020 deur die Hoogste Hof van Appèl (HHA), gelewer is en nou in 2021 bekragtig is, is grensverskuiwend in die stryd teen munisipale en staatsverval.
Eerstens bied dit elektrisiteitsekerheid op plaaslike vlak, omdat dit verhoed dat Eskom eindgebruikers se krag afsny as ‘n taktiek om munisipale skuld te verhaal. Tweedens verminder dit die impak van staatsverval, omdat die uitspraak alle staatsinstellings – en nie net Eskom en munisipaliteite nie – verplig om interregeringsgeskilbeslegting te volg eerder as om betalende private, derdepartye te benadeel.
Die regspresedent berus op argumente wat Sakeliga oor meer as twee jaar as amicus curiae (vriend van die hof) ontwikkel het en wat die Hooggeregshof in Pretoria as “nuut” en “deurslaggewend” beskryf het. Die vernaamste van die argumente sluit in bepalings oor interregeringsgeskilbeslegting; die noodsaak van rasionele skuldinvorderingsmetodes; en die status van ondernemings en die publiek as die werklike eindgebruikers van elektrisiteit, eerder as, soos Eskom aangevoer het, munisipaliteite.
Die oorsprong van die Resilient-saak strek etlike jare terug. Destyds het eindgebruikers in dosyne munisipaliteite grootmaat onderbrekings van elektrisiteit, of dreigemente daarvan, deur Eskom beleef. Dit was toe ‘n algemene gebruik dat Eskom betalende eindgebruikers as ‘n hefboom gebruik om vereffening deur wanbetalende munisipaliteite af te dwing. Eskom sou elektrisiteit van sowel betalende as nie-betalende eindgebruikers in ‘n dorp weerhou en eis dat ‘n gewoonlik bankrot en verkwistende munisipaliteit sy skuld moet vereffen of reëlings daarvoor moet tref. Die gevolg was ernstige belemmering van plaaslike nywerhede, wat aanleiding gegee het tot bose kringlope van plaaslike ekonomiese ineenstorting en verdere onvermoë van munisipaliteite om Eskom te betaal.
Die wydverspreide aard van Eskom se elektrisiteitsonderbrekingstaktiek het sowel onmiddellike as blywende ingrypings vereis.
Om die onmiddellike druk te verlig, het Sakeliga met die bystand van plaaslike ondernemings dringende interdikaansoeke teen Eskom en munisipaliteite, in dorpe soos Musina, gebring. Ook ander organisasies het hierdie weg gevolg, insluitende in die Resilient-saak. Dit was in ‘n stadium algemene praktyk vir besighede, sakekamers, organisasies in die burgerlike samelewing, belastingbetalersvereningings en andere om interdik na interdik teen Eskom en munisipaliteite aan te vra.
Hoewel interdikte, en later soms selfs net die dreigement van interdikaansoeke, genoeg was om die ligte in baie dorpe aan te hou, was dit natuurlik nie ‘n permanente oplossing nie. Eskom het nie die nodige betalings ontvang nie, verspreidingsnetwerke is nie onderhou nie, ensovoorts. Boonop was dit uiters duur vir sakekamers en andere om die probleem met saak-vir-saak-litigasie te hanteer.
Met die oog op ‘n meer blywende oplossing, het Sakeliga gevolglik aansoek gedoen om as amicus curiae by die Resilient-saak aan te sluit. Die Resilient-saak, wat later saam met die soortgelyke Sabie-saak aangehoor is, is gekies omdat dit toe die mees gevorderde en relevante geskil, tussen eindgebruikers aan die een kant en twistende staatsinstellings soos Eskom en munisipaliteite aan die ander kant, was. Vir Sakeliga se regspan was dit die ideale geleentheid om ‘n presedent, wat in soortgelyke gevalle gevolg sou kon word, te skep. En sowaar, kort voor lank is verskeie hofsake uitgestel in afwagting van uitspraak in die Resilient-saak.
Die regspresedent in Resilient
Met die Konstitusionele Hof se weiering om Eskom se appèl aan te hoor, kan die destyds uitgestelde sake oor soortgelyke aangeleenthede nou voortgaan en ooreenkomstig die presedent van die HHA beslis word.
Twee beginsels staan uit in die Resilient-uitspraak. Eerstens het die hof bevind dat Eskom se besluite om elektrisiteitsvoorsiening te beëindig, om sodoende betaling by wanbetalende munisipaliteite af te dwing, irrasioneel was. Tweedens het dit uitgewys dat die geskil ‘n interregeringsdispuut is en dit vir oplossing aan die voete van die nasionale regering gelê.
Dit is opmerklik dat die HHA sy kommer uitgespreek het oor die provinsiale en nasionale regering se versuim oor meer as ‘n dekade om effektief by vervallende munisipaliteite in te gryp. Die HHA het die vroeëre uitspraak van die Hooggeregshof in Pretoria bevestig, welke uitspraak lui dat staatsinstellings – insluitend Eskom en munisipale regerings – moet bewys dat hulle aan die beginsels van interregeringsgeskilbeslegting voldoen het, voordat hulle regstappe of diensonderbrekings teen ander staatsinstellings instel. Die tersaaklike beginsels hiervoor word in die Wet op die Raamwerk vir Interregeringsverhoudinge vervat. Staatsinstellings mag nou wel afsonderlike entiteite wees, maar hulle bly gebonde aan ‘n enkele konstitusionele plig teenoor die publiek.
Die groter implikasies vir staatsverval
Hoewel die Resilient-uitspraak duidelik voorsiening maak vir die geval van geskille tussen Eskom en munisipaliteite, gaan die werklike impak van die uitspraak veel verder. Die kern van die uitspraak verbied alle staatsinstellings, nie net Eskom en munisipaliteite nie, om hul interne geskille sondermeer die probleem van private derde partye te maak. Die bevinding dat interregeringsgeskilprosedures gevolg moet word, is net so veel van toepassing op geskille tussen waterrade en munisipaliteite, of provinsies en nasionale regering, of twee reguleerders as hulle staatsentiteite is, ensovoorts. Ondersoek na die implikasies hiervan bied belowende navorsingsmoontlikhede aan regslui, en dit is te verwagte dat die Resilient-saak binnekort in verskeie nie-elektrisiteitsverwante aangeleenthede gesiteer sal word.
Dit is vir Sakeliga bemoedigend om te reken dat die verwante sake, wat tot dusver uitgestel is, se kanse op sukses nou aansienlik toegeneem het. Boonop sal besighede en gemeenskappe landswyd moontlik met gunstige kostebevel miljoene rande in regskostes verhaal of geld bespaar deur nie te hoef litigeer nie. Eskom weet nou wat om in die hof te verwag en sal hopelik volhou met sy onlangse wending na meer rasionele skuldverhalingssrategieë.
Die pad vorentoe
Die Resilient-uitspraak bied ‘n deel van die antwoord op die handhawing van plaaslike energievoorsiening, omdat dit kragonderbrekings voorkom. Tog is dit nie die volle verhaal nie, omdat dit nie ook verseker dat Eskom betalende verbruikers se geld ontvang nie.
Die proses van interregeringsgeskilbeslegting kan munisipale oorbetalingsprobleme óf oplos óf nie, maar daaroor het lede van die publiek nie beheer nie. Te oordeel aan die voortdurende versuim van provinsiale en nasionale regering om betyds by wanfunksionele munisipaliteite in te gryp, gaan Eskom nie binnekort sy geld ontvang nie. Hierdie verantwoordbaarheidstekortkoming hou die risiko van algehele fiskale ineenstorting op nasionale vlak in, omdat die staat Eskom se skuld waarborg, en laat korrupsie en vermorsing op plaaslike vlak intussen ongestoord voortduur.
Munisipaliteite soos Ditsobotla (Lichtenburg) en Naledi (Vryburg), om maar net enkeles te noem, verkeer in ‘n toestand van algehele wanorde, met geen vooruitsigte op herstel nie en geen vooruitsigte daarop om Eskom en ander groot skuldeisers te betaal nie. Buitengewone ingryping is derhalwe nodig.
Die buitengewone ingryping wat Sakeliga tans nastreef, is die aanstelling van ‘n spesiale meester in die ineengestorte munisipaliteite waar provinsies en die nasionale regering versuim het om betyds op te tree.
Die konsep van ‘n spesiale meester geniet reeds die ondersteuning van die Konstitusionele Hof, soos ontwikkel in die saak van Mwelase and Others v Director-General for the Department of Rural Development and Land Reform. Die Konstitusionele Hof het bevind dat dit binne die hof van eerste instansie se bevoegdhede geval het om ‘n spesiale meester aan te stel om sekere administratiewe staatsaangeleenthede te hanteer waar die verantwoordelike staatsinstelling(s) aanhoudend op groot skaal misluk het om kritieke verpligtinge na te kom. In die geval van Mwelase het die betrokke staatsdepartement oor baie jare in gebreke gebly om grondeise te verwerk en betrokke partye vervolgens ernstige skade berokken. Sakeliga sal aanvoer dat ‘n spesiale meester ook op munisipale vlak aangewese is, in gevalle waar die provinsiale en nasionale regering oor baie jare versuim het om hul pligte om in te gryp, soos bepaal in artikel 139 van die Grondwet, na te kom.
Sakeliga se litigasie in hierdie verband is reeds aan die gang. In Mei vanjaar is by die Hooggeregshof in Mahikeng aansoek gedoen om, breedweg gesproke, die regspraak van die Konstitusionele Hof in Mwelase uit te brei na die geval van twee ineengestorte munisipaliteite, naamlik Ditsobotla en Naledi. Sakeliga versoek dat ‘n tydelike spesiale meester in hierdie munisipaliteite aangestel word om die munisipaliteite se ontvangs van heffings en belasting te bestuur, die nodige bedrae aan Eskom en sleuteldiensverskaffers oor te betaal, vir toepaslike noodonderhoud te betaal en eers daarna die balans aan munisipale amptenare beskikbaar te stel. Indien suksesvol, sal hierdie regsaksie iets, wat ‘n tydelike en eenvoudige administratiewe probleem met finansiële administrasie by munisipaliteite behoort te wees, oplos en daarmee die Nasionale Tesourie tyd gee om die hof tevrede te stel dat hy ingegryp en behoorlike bestuur herstel het.
Te midde van frustrerende vertragings met die hofstukke van die respondente, vorder die saak tans bestendig.
Net soos die Resilient-saak nie die volledige oplossing kon wees nie, sal die spesiale meester-litigasie munisipaliteite ook nie weer oornag funksioneel maak nie. Dit is egter deel van ‘n pro-aktiewe strategie om óf behoorlike bestuur en dienslewering deur die staat te herstel, óf alternatiewelik staatsinstellings van laste te verlig waar hulle nie in staat is om dit te hanteer nie.
Intussen bied die Resilient-uitspraak aan ondernemings, sakekamers en plaaslike gemeenskappe landswyd medium-termyn verligting teen bestrawwende grootmaat elektrisiteitsonderbrekings.
*Eskom Holdings SOC Ltd v Resilient Properties (Pty) Ltd and Others en Eskom Holdings SOC Ltd v Sabie Chamber of Commerce and Tourism and Others.
Piet le Roux is uitvoerende hoof van Sakeliga.